从宪法惯例到制定法:英国议会审查条约的法定化发展(下)

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2019-02-10

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  对英国议会审查条约法定化发展的评价  英国议会不论是以正式还是非正式的身份参与条约缔结过程至今已有近九十年的历史。 虽然议会并不具有直接的缔约职能,但是多数条约签署后的国内程序按照庞森比规则的规定仍然需要立法机关的参与。

一方面,立法机关参与缔约过程是大部分国家的普遍实践;另一方面,根据英国国内法,国际条约在国内的实施需要经过国内立法的转化,因而立法机关在条约批准前参与条约审查有助于减少各方对条约信息和内容上的理解偏差,从而加速后期条约在国内的转化。

  从庞森比规则发展到2010年《英国宪法改革与治理法》,议会审查条约通过这次宪法改革实现了法定化,其积极作用主要体现在以下几个方面。

  第一,庞森比规则获得制定法基础,法律权威增大。 这是英国《宪法改革与治理法》在涉及条约事务方面所作的最重要的改革,也协调了政府与议会在条约缔结过程中的程序设置,明确了二者的权力与职能分配。 尽管在1929年以后的英国政府都一直自觉依照庞森比规则向议会呈递拟批准的条约并在实质上使该规则成为一项宪法惯例,但是议会审查条约的这一过程仍不具有制定法地位。

而2010年《宪法改革与治理法》的实施则以成文法的形式将庞森比规则固定下来,新法的规定在很大程度上都传承了之前宪法惯例的相应实践。

而如前所述,庞森比规则一旦法定化,包括政府、议会及其他有关机关都必须依照法律规定行使相应职能。   值得注意的是,虽然新法对庞森比规则并没有进行实质性修改,但是《宪法改革与治理法》的确对有些实践予以更具体的规定。

  首先,新法明确了上议院与下议院否决决议的不同法律效力。 在之前的庞森比规则中,议会对拟批准条约的质疑与反对将阻止政府批准条约,但是仅从庞森比规则中并不能看出议会两院的否决决议分别对条约的批准是否具有最终影响以及如有的话又具有何种程度上的影响。 另外,从历年的实践上看,议会也很少会阻止条约的批准,因而对议会两院就条约是否能批准的决议所引起的法律效果很难界定。 新法中对此予以明确,下议院在两院中具有对条约不予批准的最终决定权,而上议院仅有拖延权。

政府只要未收到下议院的否决决议,无论上议院是否有否定的表态,条约批准只是时间问题。

在这个问题上,新法的规定使政府在应对两院态度上可以采取不同的回应措施。 英国上议院是贵族院而下议院则由民主选举构成,平民院至上是英国宪政体制的特点之一。 因而,这样的规定也从侧面区别了两院各自的职能范围,使议会两院在审查条约的职能分配问题上更加明晰。   其次,新法明确了21天的展期。 由于新法规定政府可以在下议院不同意批准条约的情况下再次解释其认为条约应予批准的原因,这就赋予了议会在获悉政府解释后再次审查条约的机会,而这一过程也就形成了新的21天审查期间。

从理论上看,只要议会不同意批准条约,政府就可以解释,这种程序可以无限循环下去,因而21天的审查期间也就可能不止是一个。

当然实践中议会直接否决的情况本身就鲜有,循环两次以上就更难有先例了。

但是新法关于21天展期的规定是对下议院否决效力和政府解释回应权的一种逻辑上的完善。 没有这个规定,从立法逻辑上看,政府就没有第二次机会请求议会接受解释再次审查。   再次,新法将解释性备忘录涵盖其中。 虽然新法对解释性备忘录的规定同实践相比也并无显著变动,但是解释性备忘录毕竟是1997年才发展出来的新规则。

它并不在1924年庞森比大臣的考虑范围内。

这一规定必不可少。 解释性备忘录在此次立法前早已深刻融入庞森比规则的实践,而且为议会审查条约以及条约公开事宜提供了翔实的信息。   第二,条约缔结过程的透明度和民主性加强。

在条约呈送议会前政府就会将拟批准条约的内容及其解释性说明公布在FCO的网站上。

根据新法的规定,公布条约及其相关信息是条约呈送议会的前提条件。 从立法角度看,立法公开是立法的基本要求,只有立法公开才能贯彻和实现立法的民主性原则。 虽然条约在英国并不能作为国内立法直接适用,但是从一定程度上看,条约公开也是立法公开的一个体现。 在条约缔结过程中,行政机关几乎全权掌控,而司法机关在特定情况下也能对此适用解释权,因而立法机关的发言权很可能被置于真空地带。

即使条约在转化成国内法的过程中依赖的是立法机关,但是这已经是条约缔结过程结束以后的事,而条约的规定并不一定与国家的公民个人没有关系,所以立法机关的适当参与能最大限度地体现民主原则。

另外在新法中,两院对条约能否批准的态度所引起的法律效果潜在地形成对比,这也从侧面体现了下议院作为平民院与上议院的不同。   第三,条约缔结过程的效率提高。 政府面向议会呈送条约及其有关信息后,议会并无主动审查条约的义务。 极端情况下,条约也可能仅置于议会而未得到任何关注。 议会可以根据自身情况决定是否审查和审查程度。

在这个问题上,议会具有完全的自由裁量权。 此外,21天的时限设置也有助于减少部门间的办事拖延从而为政府能及时批准条约争取时间。 这样,政府和议会的时间与资源都能够得到有效配置,促进条约批准。   当然,2010年《宪法改革与治理法》对条约批准的规定也并不全面。 同庞森比规则存在的问题一样,法律中并未设置辩论机制。

尽管在宪法改革众多议案中它们为大众所关注,但是从目前来看英国还是绕开了这个问题。 法律没有规定一定数量的议员要求对条约进行辩论和投票情况下的启动机制。 政府对此的回应是辩论问题可以留给“常规渠道”解决。 常规渠道本身是议会立法程序中的机制,如果立法中有否决决议,那么存在足够数量的人对立法也不满意的话,就可以启动投票和辩论。 政府认为在立法中规定过于细致的程序会加重负担。 从这里可以看出新法只是基于庞森比规则对议会审查条约的大体框架予以法定化,但是作为程序法的规定仍然过于宏观,这并不能解决实践中的所有问题。   由于新法规定了例外程序,那么如果法律实施和监督不完善的话,政府也有可能不依法履行义务而动辄利用例外程序跳过议会审查径直批准条约。

政府有可能以紧急情势为由批准条约,或者在审查期间届满前批准,又或者呈送时未附带解释性备忘录,等等。 新法没有规定政府违反义务的法律后果,对于如何准确判断例外情形以及出现争议时的判断主体等,新法也未有规定。

如果政府事实上违反了规定,那么对政府及有关人员的追责机制也是空白的。

这些都可能成为法律切实执行的潜在风险。 而上述可能出现的问题都有待于后期具体问题具体解决,并且依赖类似于立法程序的实践完善。

  (作者单位:弋浩婕,浙江省社会科学院法学研究所;许昌,浙江工业大学法学院)。